煤层气资源开发利用法律问题研究
摘 要
长期以来煤炭在中国能源消费结构中占主导地位，是我国经济发展和国家繁荣的根本保障，而与煤炭资源伴生的煤层气资源的勘探开发在上个世纪90年代才全面展开。据统计我国煤层气资源储量丰富，总量达36.8万亿立方米，居世界第三位，相当于近500亿吨煤当量，350亿吨油当量，与中国陆上已发现的天然气资源相当。在当今中国煤炭资源严重紧缺的形势下，煤层气作为一种新型能源，其有效开发和利用就显得更具战略意义：首先它可作为替代煤炭使用的重要的清洁能源；再者它的有效利用可以大为降低甲烷的空排导致的温室效应并大大降低煤矿瓦斯事故。
目前我国对于煤层气的开采利用尚处于无序状态，目前正在进行的煤层气开发受到了煤层气开采权属之争的阻碍，急需相关制度和法律来规范各主体之间的矛盾冲突。而现有的关于煤层气的行业法规不乏盲点和监管的空白，主要表现在：在开发利用煤炭与煤层气的过程中，没有一套完整的合乎逻辑顺序的制度来规范二者的开采，出现了煤炭、煤层气两权分置的现象，导致煤炭企业与煤层气企业发生冲突，既影响了经济的发展又加剧了行业之间的矛盾。研究和制定煤层气法律，可以把煤层气的开发利用纳入法制轨道，有利于实现对煤层气的有效开发和对环境的保护。
我国在煤层气开发利用方面已经出台了一些相关的法律法规，这为我国煤层气方面的进一步立法提供了基础。我国的煤层气法律,应当建立在可持续发展和节能减排理论的基础之上，从我国国情出发，借鉴发达国家的成熟经验，合理分配开发、利用等相关主体的责任，使各个职能主体各司其责、协同合作，减少私采滥挖对环境造成的危害和对资源的浪费。而这项工作的关键是构建一系列具有可操作性的具体制度，本文在煤层气开发利用原有法律的基础上提出了确立煤层气开发利用主体多元化制度、采煤采气一体化制度、优先权制度、强化政府监管及开发利用主体的法律责任、重塑煤层气开发利用过程中的政府地位、煤层气立法过程引入环境影响评价机制及政策措施法律化等一系列观点。通过构建并完善煤层气开发利用法律来解决该领域及相关领域中存在的现实问题，促进煤层气产业发展壮大，大大降低煤炭瓦斯事故并进而缓解我国的能源与环境危机。
【关键词】煤层气 法律问题 两权分置 采煤采气一体化制度
煤层气也即煤炭瓦斯，是一种非常规的、优质洁净能源。主要分布在一些不同时代的煤系地层中。燃烧煤层气所产生的污染仅为石油的1／40，煤炭的1／800。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》将矿产资源分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产，煤层气属于能源矿产的一种，被列为国务院地质矿产主管部门审批发证第6号矿种。我国的煤层气资源十分丰富，煤层气资源量达36.8万亿立方米，相当于450亿吨标准煤，位居世界第三，与我国陆上天燃气相当。这些资源分布于全国24个省、市、自治区，尤以晋陕蒙含气区煤层气资源量最大，为17.25万亿立方米，占全国煤层气总资源量的一半以上。至2004年底,全国已正式登记煤层气区块56个，面积6.577万平方公里，其中中联公司登记煤层气区块35个，面积3.8625万平方公里，占全国登记面积的58.7
%。[1]可以看出，我国煤层气地面开发仍处于勘探和小范围的生产试验阶段，尚未规模开发利用。目前仅有中联公司、晋城煤业集团、阜新利用生产试验井组在进行科研的同时开始探索性生产煤层气，其产量受试验要求限制和用户安全系数的影响，还不能反映生产能力，但从中可以看出发展的潜力。
我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：能源建设要发挥资源优势，优化能源结构，提高利用效率，加强环境保护。在国家发展计划中首次将开发煤层气资源作为一项国策，充分说明开发煤层气资源的重大意义。
中国煤层气产业在“十一五”规划中将着重对几个已获取煤层气探明地质储量的区块进行规模化商业性开发，对一些勘探程度比较高、资源潜力大的区块以获取煤层气探明地质储量为主要目标，并为进入开发利用阶段做准备。“十一五”期间预计投资300亿元用于煤层气的勘探、开发、管网建设和科研工作。预计到2010年，全国煤层气产量将达100亿立方米，其中地面开发煤层气产量50亿立方米，煤矿井下抽采煤层气50亿立方米，形成较为完善的煤层气产业体系。到2020年预计产量达400亿立方米（地面开采300亿立方米，井下抽采100亿立方米），新增探明储量1.2万亿立方米。市场需求旺盛，投资机会巨大。预计到2010年建立、完善煤层气瓦斯抽采系统，瓦斯抽采率达30%以上，瓦斯利用率达50%以上。2020全部矿井达到低瓦斯矿井标准，实现完全可控的生产条件。到2020年，通过充分利用煤层气，实现全国年减排甲烷100亿立方米以上的环保标准。考虑煤层气管线和天然气管网统筹规划的原则，“十一五”期间主要建设9条煤层气输气管道，线路全长1390公里，设计总输气能力57.3亿立方米，建设总投资约29.5亿元。[2]
经过未来十几年的不懈努力，中国煤层气产业一定能够步入健康、良好、有序的发展环境。中国煤层气产业前景广阔、开发潜力巨大。
“煤层气的开发利用具备一石三鸟的功效，既能降低瓦斯事故、具有安全效应，又能有效减排温室气体、产生良好的环保效应。”中联煤层气有限责任公司总经理孙茂远说。[3]
煤层气虽然是矿工的“安全杀手”，可经过开发利用后就能变废为宝。从国务院到发改委，屡次提到“抓好瓦斯治理，推广煤层气利用”。事实上，一场将瓦斯变害为宝的新能源运动已在国内外业界悄然拉开帷幕:就全国范围来讲，煤层气发电装机容量已达九万千瓦，已列入规划在建的煤层气发电项目装机容量接近15万千瓦。此外，根据《京都 议定书》，抽取出的瓦斯拿到国际市场出售，利用国际资金进行回收利用，按照每吨七美元的价格计算，其减排收益甚至大于瓦斯本身的发电收益。
开发利用煤层气资源，对于优化我国的能源结构，减轻环境污染，解决煤矿生产安全具有重大的现实意义。
a.对煤炭安全生产意义重大
我国根据正常生产情况下，平均每产1
吨煤涌出的瓦斯量来划分煤矿的瓦斯等级，小于或等于每吨10立方米的为低瓦斯矿井，大于每吨10立方米的为高瓦斯矿井，曾经发生过煤与瓦斯突出的为突出矿井。我国煤矿属于高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井占48%，因此，发生瓦斯事故的频率很高。
长期以来，瓦斯事故在我国煤矿事故中的比例一直居高不下，也是世界煤矿瓦斯灾害最严重的国家。据有关部门统计，2001—2004 年10
月，我国煤矿共发生一次死亡10 人以上的特大事故188起，平均每7.4 天一起，而其中瓦斯事故比例高达90%。特别是进入2004
年四季度以来，相继发生了河南郑州煤业集团大平矿“10·20”煤与瓦斯突出引发的瓦斯爆炸、陕西铜川陈家山煤矿“11·28”瓦斯爆炸等特别重大事故，一次伤亡100
人以上，给煤炭生产带来严重威胁，给人民群众生命财产造成重大损失，社会影响恶劣，经济损失惨重。[4]
因此，能否合理开发利用煤层气资源决定了能否从根本上保障煤矿企业的安全生产。
b.对改善空气质量意义重大
煤层中的甲烷是一种重要的温室效应气体，而且其浓度增高后，使对流层中的臭氧增加，平流层中的臭氧减少。臭氧层减少，能使照射到地球上的紫外线增加，从而诱发皮肤癌、皮肤老化、眼疾、色盲等危害人类的疾病。因此，减少煤层甲烷（瓦斯）向大气中排放，对稳定大气中的甲烷浓度，缓解温室效应的影响，保护人类健康具有十分重要的现实意义。[5]
c.对缓解能源危机意义重大
为了降低煤矿井下的瓦斯含量，防止煤与瓦斯突出，目前常用的一种主要方法是矿井瓦斯抽放，即在煤层开采前或开采过程中，在井下采掘巷道中打水平钻孔穿入煤层，在地面通过瓦斯泵造成负压来进行抽放。我国辽宁抚顺和山西阳泉等一些高瓦斯矿区都建立了专门的瓦斯抽放和利用系统，采取了许多预抽放措施，不仅使矿井安全生产得到了保障，同时还获得了显著的经济效益。矿井瓦斯具有广泛的利用途径：
(1)用于发电。用抽放出来的矿井瓦斯做燃料，可用于燃气轮机和蒸气轮机组成的联合循环发电厂发电。
(2)工业和民用燃料。瓦斯在燃烧过程中不产生烟尘和SO2 气体，是工业锅炉、民用取暖和炊事用气的洁净、高效能源。
(3)化工原料。可以用来制造氨、尿素、化肥、炸药和甲醇等。
(4)交通运输燃料。将甲烷与柴油制成混合燃料，供汽车使用，可提高燃烧效率，降低废气排放，减轻对环境的污染。
经中国煤田地质总局1998年完成的“全国煤层气资源评价”项目计算，全国埋深在2，000米以浅、含气量大于4立方米/吨的煤层气资源量为14.34
万亿立方米。“九五”后期，由中联煤层气公司和煤炭科学研究总院西安分院完成的“中国煤层气资源评价”项目，计算获得全国煤层气资源量31.46 万亿立方米。[6]
说明我国煤层气资源量十分丰富。开发煤层气不仅可以从根本上解决煤矿瓦斯灾害，改善煤炭开采安全条件，而且对调整我国能源结构，保护大气环境均具有重大意义。因此，加快勘查开发煤层气十分必要。
目前由于煤炭矿权与煤层气矿权的分置问题导致煤炭开采与煤层气开发相脱节，带来了一系列问题，既严重制约着煤矿企业的安全生产和可持续发展，又限制了煤层气的快速发展。如何解决这一问题已成为目前煤炭企业和煤层气开发企业关注的焦点。
以山西为例：在山西晋城煤业集团，一度被业界热捧的煤层气开发，最近却被国家油气田治安秩序综合整治部际联席会议调查组认定为非法开采。据了解，这一事件是由于同一矿区的煤炭和煤层气开采权属于不同的开发主体所致：晋城煤业集团作为煤炭开采权主体，目前正在进行的煤层气开发受到了煤层气开采权属主体的抵制。在短短几年里，山西已设置登记矿业权的26个煤层气勘查区块迅速被投资者瓜分，区块总面积达34807.07平方公里，占山西省含煤总面积的56%，几乎覆盖了山西所有煤炭规划矿区。而这些煤层气的矿业权几乎完全属于非煤企业或机构所有。2005年晋煤共抽采纯煤层气1.8亿立方米，总利用量达到1亿立方米，利用率为55.6%，取得了明显的综合效益。从安全效益上看，以晋煤2004年投产的37口井，抽采面积为4.3平方公里、煤炭可采储量4100万吨，产气日均达到2000立方米计算，经过7-8年预抽，吨煤煤层气含量可降低到10立方米以下，达到相对安全的条件。从环境效益上看，晋煤2005年利用煤层气总量达到1亿立方米，相当于减排二氧化碳150万吨左右。从经济效益上看，如按照1立方米煤层气售价1.85元计，煤层气利用收入可达1.85亿元；以煤层气代替水煤气后，年节约优质块煤1.16万吨、优质末煤2500吨，创销售收入640万元；以燃气锅炉代替部分燃煤锅炉后，年节约优质末煤6万吨，创销售收入1680万元，全部使用燃气锅炉后，年可节约煤炭约36万吨，创销售收入10080万元。[7]
在“十一五”期间，晋煤规划在寺河、成庄、长平、赵庄等高煤层气生产矿井，采用千米钻机实施模块式预抽、本煤层密集孔高强度边采（掘）边抽和生产区与老空区抽采相结合的办法，加大抽采的覆盖面和强度；在寺河、成庄、长平、赵庄矿实施地面钻孔预抽采，提前5~7年或更长时间，布置地面钻孔抽采，为井下布置钻场创造条件，最终形成井上下抽采相结合；对“十一五”期间拟开工建设的新矿井进行建设前预抽采，规划共施工煤层气井2000口。同时，将煤层气开发利用作为三大主导产业之一，将规划建设若干条煤层气输送管道，并积极探索煤层气利用的新途径，使煤层气更加广泛地应用于发电、民用、工业、汽车燃料及化工等项目。晋煤先抽后采、采煤采气一体化本是煤炭企业走可持续发展道路的一个好做法，但由于气权、矿权不合理分置，使其后续发展遭遇到一定阻碍。据了解，国家相关职能部门曾把晋城寺河矿区的煤层气探矿权划定范围，划归给包括晋煤在内的三家大型国有企业。而据知情人士透露，由于划分范围管理失效，该政策实际上没有起到应有作用。煤炭与伴生的煤层气的产权被不同集团（公司）拥有，由此产生了煤和煤层气的产权之争。受利益驱动，大大小小的公司或集团都在此地争夺煤层气的开采权，各家都在不停地打井争“气”，以致土地被破坏，资源浪费严重。
事实上，在将要开采的矿区，如赵庄井田、长平井田、胡底井田、郑庄井田等部分区域，晋煤拥有采矿权，只能采煤不能开采伴生其间的煤层气。这些煤层气矿业权主要被中央煤层气开发企业获得，如要在此地开采煤矿，就需要支付“资源费”。对晋煤而言，要实现采煤采气一体化，先抽后采综合利用需提前3-5年进行地面预抽，但受煤炭和煤层气矿权重叠的限制，地面预抽无法实施。由于煤炭需求形势较好，晋煤寺河矿的产量每年达1080万吨，预计开采90年的东区估计10年就将采完，西区的开采将要提前。一方面，为了安全生产，抽取煤层气迫在眉睫；另一方面，晋煤利用亚行贷款建设总装机容量为12万千瓦的寺河矿煤层气电厂，2007年建成后需要保证充足的气源。如果晋煤没有采气权，其煤炭生产与煤层气开发利用将受到很大的限制。
相关专家指出，煤与煤层气是伴生的关系，采煤与采气必须有机结合才能实现协调发展，否则不仅浪费资源、污染环境，而且还威胁煤矿安全。采煤采气一体化是促进煤炭企业安全生产、建设节约型社会的必然要求。煤炭矿业权和煤层气矿业权的分置和重叠以及矿区煤炭和煤层气一体化开发利用规划的缺失，导致目前煤层气的开采在一定程度上存在无序和混乱。从根本上解决煤层气开发利用的障碍和问题，最有效的途径是实现采煤采气一体化。而“由于矿业权谁申请，谁在先”和“矿业权排他性”的法律原则，煤炭企业在煤炭规划区进行新井建设所需资源首先必须经拥有煤层气登记矿业权的非煤企业同意，从而为煤炭开采增加了一道新的非正常门槛。“晋城煤业集团十分被动。”对于目前晋煤集团遭遇的“非法开采煤层气事件”，全国人大代表、山西省煤炭工业管理局局长王守祯表示，晋煤集团“采煤采气一体化”的计划已经被打乱，煤层气产业化发展的步伐也因此受阻。
“这几对矿井需提前三至五年进行地面预抽，但受煤炭和煤层气矿权重叠限制，地面预抽无法实施，‘采气采煤一体化’和‘先抽后采综合利用’就是一句空话。”山西煤炭工业局安全处处长刘振民说。[8]
因开采权的重叠，而导致煤炭企业无法实施或需要交费才能实施采煤采气一体化的事例并非晋煤一家。在山西、宁夏、陕西、河南、安徽等地，一些煤层气企业利用采气权与采矿权的分置而从中获利的现象也有存在。这些问题某种程度上可以说是国家对煤炭资源管理方式由计划经济向市场经济转变过程中的产物。早期煤炭资源完全由国家分配，并没有出台资源有偿使用制度，因此国家怎么划企业就怎么采，反正都是国有企业，谁采哪块都一样。但是，随着国家资源管理制度的改革，资源使用权的价值日益凸显，各资源企业之间的利益冲突也越发激烈。在资源有偿使用后，各类资源企业的利益应当如何再分配是有待于审慎解决的问题。
中国煤炭工业协会政策研究部副主任张勇表示，由于种种原因，多数煤炭企业对国家资源有偿使用政策认识较晚，而煤层气公司对该制度认识得更到位、深刻，从而利用国家有利政策抢占先机注册登记了探矿权，并优先取得了采气权。由于国土资源部的相关政策不明晰，双方对政策理解各有所见，使得煤炭企业实施采煤采气一体化的难度很大。煤炭企业的后备资源被煤层气公司先一步占有，影响了煤炭企业的后续发展，并导致煤炭企业的不公平情绪。张勇说，国家在短时间内连连出台相关方针政策，足以说明对煤层气开发利用的高度重视。现在关键是有关职能部门要坚决贯彻落实《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿煤层气）抽采利用的若干意见》，并尽快出台相关细则，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。而对煤炭企业而言，要坚持采煤采气一体化，因为这不仅是企业实现发展的可持续道路，也是充分利用资源、保障安全生产、建设节约型社会的必由之路。对于目前企业之间存在的矛盾仅通过政府协调、企业协商的途径解决是不够的，更重要的是政府确定规则来规范企业行为，共建和谐矿区。
具体来讲，我国煤层气开发利用存在的主要问题有下面几点：
a.缺乏有力的扶持政策
地面开发煤层气初期投入高、产出周期长、投资回收慢。由于缺乏煤层气产业扶持政策，致使资源勘探投入不足，资源评价不适应开发需求；煤层气开发企业在产业发展初期积极性不高；煤矿企业利用瓦斯处于亏损状态，重抽采轻利用，矿井平均瓦斯利用率仅在30%左右。
b.基础理论研究和技术创新不够
我国煤田地质条件复杂，治理和利用瓦斯难度大，从理论和技术方面都存在许多关键性难题，如对煤与瓦斯突出机理还没有根本认识，一些公益性、前瞻性、基础性、共性关键技术与装备等安全技术研究，从人才、基础设施到资金都缺乏必要的支撑，特别是社会公益性研究被大大削弱，瓦斯治理和利用等方面的技术研究和创新进展缓慢。
c.煤矿瓦斯抽采难度增大
我国高瓦斯矿井多，尤其在安徽、河南、山西、江西、湖南、贵州、四川、重庆等省市，煤层瓦斯含量高、压力大、透气性差、抽采难度大。目前，国有重点煤矿矿井平均开采深度约420米，开采深度超过1000米的有开滦赵各庄、新汶孙村和华丰矿、攀枝花小宝鼎和大宝鼎等10余处。随着矿井开采深度加大，地应力和瓦斯压力增加，瓦斯抽采难度进一步增大。
d.煤层气和煤炭矿业权重叠
煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源。目前，由于部门之间、企业之间不协调，造成煤层气开采权和煤炭开采权设置重叠，一些地方煤层气抽采与煤炭开采不协调，既不利于调动各方面参与煤层气开发利用的积极性，也影响了煤炭产业的发展。
e.煤层气利用受限制
目前，煤层气(煤矿瓦斯)利用受到诸多因素制约。主要有：在煤层气开发区域，没有与之相配套的长输管线，致使开发与市场脱节，出现“点天灯”现象；缺乏低浓度瓦斯的安全输送和利用技术，大量低浓度瓦斯只能稀释后排空；瓦斯发电上网难、入网价格低，发电企业无利可图，限制了矿井瓦斯抽采利用；煤层气综合利用缺乏安全管理规范、行业标准和监管法规，影响了煤层气产业健康有序发展。
f.煤矿瓦斯直接排空对环境影响较大
煤层气(煤矿瓦斯)的主要成分是甲烷，其温室效应约为二氧化碳的21倍。煤炭甲烷释放源有3个方面：一是井工开采过程中的释放；二是露天开采过程中的释放；三是煤炭的洗选、储存、运输及燃烧前粉碎等过程中的释放。据测算，我国煤炭开采、加工、运输过程中每年释放瓦斯约150亿立方米，对环境影响较大。
据悉，国家对于加快发展煤层气开发利用的相关经济政策即将出台，这对于致力于此的企业将是很好的消息。
法是其赖以产生的社会生产关系的价值体现，建立在一定社会生产关系之上的法律以解决特定的社会矛盾为出发点和归宿，有什么样的社会问题就该有什么样的立法出台来解决相应的问题，我国依法治国的方略清楚地告诉我们应该通过法律的途径解决诸多的社会矛盾，这也是建设社会主义法制化国家的必然之路。我国政府正带领全国各族人民为构建和谐社会而不懈努力，而和谐社会的构建离不开各个领域法律制度的完善，环境领域亦如此，而能源资源领域立法的完善在目前看来更是迫在眉睫，在煤层气领域，我国每年有数亿立方米的煤层气作为矿井有害气体随煤炭开采排入大气，既浪费了资源又污染了环境，严重影响了煤炭企业的安全生产。因此，很有必要对煤层气资源加以合理利用和开发。然而，由于立法的不完善导致目前煤层气开采企业之间矛盾重重，严重影响了该行业的有序发展。在当前比较严峻的能源形势下，通过完善煤层气立法可以协调煤层气开发利用过程中存在的方方面面的问题，克服过去能源管理中存在的“重政策轻法律”的弊端，从而以法律的形式贯彻建设资源节约型和环境友好型社会的方针，促进能源的可持续发展。
1986年10月1日起施行的《矿产资源法》从整体上对有关矿产资源问题作出了原则性的规定:矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权；国家保障矿产资源的合理开发利用；国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费；勘查、开采矿产资源，必须依法进行申请，经批准取得探矿权、采矿权并办理登记手续；国家保护探矿权、采矿权不受侵犯保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏，等等。
1994年4月4日煤炭工业部发布《煤层气勘探开发管理暂行规定》指出：同一区域内的煤炭企业和煤层气企业应当密切协作，遵循互让互谅的原则，正确处理煤炭开采和煤层气开发的关系，应当相互交换开发计划和必要的图纸。
1996年12月1日开始实施的《煤炭法》明确规定了国家鼓励煤矿企业综合开发利用煤层气资源。
1998年2月12日国务院颁布实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》。《矿产资源勘查区块登记管理办法》继矿产资源法确立探矿权管理的基本法律原则和基本法律制度后，对我国探矿权法律制度作出了比较全面、完善的阐释和补充。在矿产资源法规的基本原则、基本法律精神指导下，从健全配套和增强可操作性的角度出发，具体规定了以下几方面的主要法律制度：①区块登记管理制度；②勘查作业区范围最大面积限制制度；③探矿权有偿取得制度；④勘查出资人制度；⑤探矿权排他制度；⑥最低勘查投入制度；⑦探矿权价款制度；⑧探矿权保留制度；⑨石油、天然气勘查特别制度，等等。《矿产资源开采登记管理办法》通篇贯穿的一项基本原则就是矿产资源属于国家所有，体现了国家运用经济手段来管理矿产资源开发的主导思想，对采矿权的有偿取得的标准作出了明确规定，重新界定了“矿区范围”的概念，摒弃了“开采范围”的概念。强调了采矿权排他性，对违法行为和法律责任作了明确规定。《探矿权采矿权转让管理办法》从立法上建立和完善了我国探矿权、采矿权有偿取得和经批准依法转让的法律制度，与矿产资源法共同构筑了矿产资源勘查开采管理法律规范。该办法具体规定了探矿权、采矿权转让的范围、转让的条件、转让的程序、转让的审批以及违反本办法转让探矿权、采矿权应承担的法律责任等等。
2001年9月23日国务院令正式颁布《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，修改后的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第三十条明确规定“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司专营”，明确了中外双方开采陆上石油资源的形式为合作，而不是合资。石油、天然气合同签订后，需经中华人民共和国对外经济贸易合作部批准后方可成立。[9]
2007年9月24日,《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》，将原《条例》第三十条修改为：“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司、国务院指定的其他公司实施专营，并参照本条例执行。”此修改意味着从1996年以来一直享有我国煤层气对外专营权的中联煤层气有限责任公司从此不再独享特权。
2006年6月15日，《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》国办发〔2006〕47号）中提出我国高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井多，煤矿瓦斯一直是煤矿安全生产的重大隐患。近年来，煤矿重特大瓦斯爆炸事故时有发生，给人民群众生命财产造成了重大损失；同时，未经处理或回收的煤层气直接排放到大气中，也造成了严重的环境污染和资源浪费。为进一步加大煤层气抽采利用力度，强化煤矿瓦斯治理，减轻煤矿瓦斯灾害，经国务院同意，现就加快煤层气抽采利用提出如下意见：坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。凡新设探矿权，必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，并优先选择地面煤层气抽采。煤层气和煤炭资源实施综合勘查、评价和储量认定的具体办法由国土资源部研究制订。
2006年10月25日财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》要求：为了进一步推进矿产资源有偿使用制度改革，逐步理顺矿产资源价格形成机制，促进资源节约，根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发（2005）28号）和《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》（国函（2006）102号）的有关要求以及其他有关法律法规的规定，就深化探矿权、采矿权有偿取得制度改革的有关问题通知如下：探矿权、采矿权全面实行有偿取得制度。国家出让新设探矿权、采矿权，除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。
2007年2月7日，财政部、国家税务总局联合发出《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》，对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组、钻井、录井、测井等专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧，具体加速折旧方法可以由企业自行决定。对地面抽采煤层气暂不征收资源税。2007年4月17日《国土资源部关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》要求：各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）：为了加强煤炭和煤层气资源综合勘查、开采管理，有效解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题，促进煤炭和煤层气资源综合开发利用，根据《中华人民共和国矿产资源法》及其配套法规和《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，主要事项是：一、支持和鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源；二、进一步加强煤层气矿业权管理；三、妥善解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题。
2007年4月20日，国家发展改革委员会颁布《国家发展改革委印发关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施意见的通知》（发改能源〔2007〕721号）中提出：国家鼓励各类企业利用各种方式开发利用煤层气（煤矿瓦斯）。
《中华人民共和国矿产资源法》第三条明确规定：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
煤炭部《煤层气勘探开发管理暂行规定》第二条明确规定：煤层气是与煤伴生、共生的气体资源，是优质洁净的能源和化工原料。煤层气资源属于国家所有，国家鼓励对煤层气资源的勘探与开发。
《煤层气勘探开发管理暂行规定》指出：煤层气生产必须领取煤层气开发生产许可证。煤层气生产许可证管理办法由煤炭工业部另行制定。
国土资源部2007年4月17日发布的《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》，标志着煤层气开发正从单纯性的鼓励走向规范道路。该《通知》表示，为加强煤层气管理，将综合考虑煤层气、煤炭资源赋存状况和煤炭矿业权设置方案。其中，在煤层气富集地区，划定并公告特定的煤层气勘查、开采区域。煤层气勘查、开采结束前，不设置煤炭矿业权。并且，对煤层气探矿权单独招标。《通知》还规定，煤层气探矿权人不得以勘查煤层气的名义开采煤炭及其他矿产资源。同时，在煤层气勘查、采矿许可证有效期内，国土资源管理部门不在其区块范围内设置新的矿业权。并且，与支持鼓励煤炭矿权人综合勘采煤层气相似，《通知》也要求，煤层气探矿权人应对勘查区块范围内的煤炭资源进行综合勘查、评价。[10]
新《物权法》将矿业权确认为用益物权，不同矿业权人之间的平等权利也得到了确认。
对于中联煤层气的独家对外合作专营权，业内一些企业早就颇有不满。山西省社会科学院能源经济研究所所长王宏英也曾经对记者表示:随着国家开发煤层气资源的力度不断加大，煤层气商业化程度将越来越高，外国企业和境外资本势必要简化中间环节，直接与煤层气资源权属企业建立合作关系。
2007年9月24日，《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》，将原《条例》第三十条修改为：“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司、国务院指定的其他公司实施专营，并参照本条例执行。”此修改意味着从1996年以来一直享有我国煤层气对外专营权的中联煤层气有限责任公司从此不再独享特权。[11]为煤层气产业步入市场化运作提供了立法保障。这一举措对加快中外企业合作步伐，促进国内煤层气产业蓬勃发展具有战略意义。选择资质好、技术和管理水平高的国内企业参与合作是实现这一战略目标的基础性工作。从目前国内能源企业的发展形势看，煤层气对外合作专营权应尽快给予除中联公司以外的中国石油、中国石化这样的大型油气公司，以通过主体多元化的途径促进煤层气投资多元化。
总之，煤层气对外合作主体多元化将成为推进中外企业合作开采煤层气的重要力量；科学的管理体制和高效率的运行机制将成为煤层气产业得以健康发展的制度保障。在政策的推动下，相信不久的将来，作为非常规资源的煤层气在我国能源消费结构转换进程中将扮演越来越重要的角色。[12]
最近几年地方煤炭企业进入中联公司登记煤层气区块从事煤炭作业生产引发煤层气生产企业与煤炭生产企业之间的矿权纠纷，出现这种情况的原因在于煤炭探矿权管理归属于各省区而煤层气探矿权的管理权属于国土资源部，矿权分置造成相关部门、企业之间产生积极利益和管理权限方面的纠纷，影响了煤层气产业化的进程。突出体现在:一是我国煤矿区和煤炭规划矿区的大部分煤层气资源被极少数的非煤企业抢先“圈地”和瓜分，形成了煤层气资源的垄断局面，限制了煤层气的发展。以山西省为例，仅两家公司就登记了2.8万平方千米的煤层气矿权，约占全省含煤面积的60%以上，几乎覆盖了山西省所有煤炭规划矿区。二是由于煤层气矿权与煤炭矿权分置，我国矿权设置实行“申请在先”和“探矿权排他性”的原则，无形中给煤矿开采新增了一道门坎，使煤矿企业建设新并获取资源首先必须由获得煤层气矿权的非煤企业同意，导致许多煤矿企业的矿井接替无法正常推进，一些国家规划矿区的矿井建设无法实施。三是部分非煤企业垄断煤层气资源不开发，待价而沽卖矿权，坐收渔利。据悉，某煤矿企业为获得煤炭开采权，不得不向煤层气矿权占有者支付高额的“矿权转让费”。在一些对外合作的区块中，外方签约者通过多次转卖和更换谋求利益。这一不良现象与加快开发煤层气、促进煤矿企业安全发展的初衷和愿望完全背离，既在社会上造成极坏的影响，也极大地浪费了煤矿区和煤炭规划矿区瓦斯治理“先抽后采”的宝贵时间，使煤矿企业心急如焚却又无所适从。四是在没有相应约束条件的情况下，为了实现利润最大化，一些煤层气开发公司置煤矿企业的采区规划、衔接时间、安全条件于不顾，总是选择交通方便、布井便利、气源充足的地点布井，进行煤层气开采。目前，这种与“采气采煤一体化”要求完全相悖的现象已经十分普遍和突出，给煤矿企业采区衔接、矿井接续和安全管理的总体部署造成了极大的困难。五是地面煤层气抽采势必破坏煤层和顶板，沟通含水层，极易破坏煤炭开采条件，诱发煤炭生产过程中的顶板事故、透水事故、片帮事故等，并使矿井规划的部分重要固定设施(如巷道、火药库、井底车场等)无法建设。只要采气与采煤相脱节，这一问题就难以规避。如果在治理瓦斯这一重大隐患的同时却留下新的安全隐患，势必造成安全管理“顾此失彼”的尴尬局面，给本质安全型矿井建设带来极大困难。解决以上问题已经迫在眉睫，刻不容缓。
所有以上这些现象源于两权分置，但两权分置本身决不是罪魁祸首，而是由于没有制定相应的配套制度导致两权分置引发了诸多问题。一方面承认矿业权人对资源进行综合利用、合理开发的权利，另一方面授予不同的矿业权。所以必须制定相应的确实可行的制度协调这种关系的运作。
我国现有的煤层气的立法散见在各个单行法律法规之中，其内容比较凌乱，在解决煤层气的合理开发利用问题上不能全面系统地推出行之有效的对策，出现一个问题解决一个问题，就问题解决问题，不能宏观地从遵循环境规律的高度出发，导致煤层气产业不能迅速发展。以如下法条为例：
《煤层气勘探开发管理暂行规定》第三条：在生产和在建矿区内进行煤层气资源的勘探和开发，必须应事先征得煤矿企业法人同意和煤炭工业部批准。第十七条第二款：在国有重点煤矿所辖矿区范围内开发生产煤层气，需经国有重点煤矿同意，省、自治区、直辖市煤炭工业主管部门提出初审意见，由煤炭工业部批准后统一颁发煤层气生产许可证。第二十六条：煤炭生产企业因地质构造及煤层的变化修改原设计，需经原审批单位重新批准。对煤层气勘探、开发带来影响的，应提前半年正式通知煤层气勘探、开发企业采取应变措施。煤炭生产企业不承担由此引起的一切经济损失。第二十七条：因煤层气的勘探、开发给煤炭企业造成经济损失的，煤层气开发生产企业应给予煤炭生产企业以经济补偿。第二十八条：同一区域内的煤炭企业和煤层气企业应当密切协作，遵循互让互谅的原则，正确处理煤炭开采和煤层气开发的关系，应当相互交换开发计划和必要的图纸。由于没有遵循环境规律、没有全面考虑煤层气的合理开采导致煤层气开采秩序混乱。
加快煤层气抽采利用是贯彻以人为本，落实科学发展观，建设节约型社会的重要体现。必须坚持先抽后采、治理与利用并举的方针，采取各种鼓励和扶持措施，防范煤矿瓦斯事故，充分利用能源资源，有效保护生态环境。
美国、澳大利亚和德国等国家的煤层气产业发展比较快，已成功实行了商业化运作。
美国是当前全球煤层气开发程度最高的国家，这主要是由于它有十分理想的煤层气储层条件和完善的天然气管道系统，并有很多机构对煤层气开发进行深入的研究和广泛开发，同时政府提供了强有力的鼓励政策。美国煤层气资源量为11万亿立方米，利用现有技术可回收的煤层气储量为25万亿立方米。目前，美国每天煤层气产量为6000万立方米，产量的60%由圣胡安盆地生产、15%由黑勇士盆地生产。[13] [14]
其余煤层气产地为阿巴拉契亚煤田、大格林河煤田、伊利诺斯盆地、皮塞斯盆地、波德河盆地、尤国塔盆地、拉顿盆地和西部内陆煤区。1994年美国煤层气产量达到243亿立方米，1995年煤层气产量约为275亿立方米。大部分煤层气进人天然气管道卖给煤气公司，一部分供发电厂应用。[15] 美国政策推动超常发展，1994年以前美国每年因采煤而排放的甲烷总量达到42亿立方米，不仅严重污染了大气层而且浪费了巨大的动力和资金。20世纪70年代末，美国石油价格一度高涨，为缓解供需矛盾，解决矿业生产安全和大气污染问题。美国政府于1980年出台了《能源意外获利法》鼓励非常规气体能源和低渗透气藏的开发，其中适用于煤层气的鼓励政策是第29条的税收补贴政策。该政策在煤层气开发初期起到巨大的推动作用。自1980年该法出台以后的10年间美国黑勇士盆地煤层气开采得到的税收补贴大约是2.7亿美元，圣胡安盆地得到的税收补贴为8.6亿美元。最初，第29条税收优惠政策的适用期为10年即到1989年底。而1988年美国政府又把这一优惠政策延迟到1990年底，后来政府又第二次把截止日期推迟到1992年底。在1979年12月31日至1993年1月1日之间钻探的井中生产出的煤层气产量在2003年1月1日以前都可以享受到第29条税收政策规定的补贴。[16]
优惠政策有效地推动了美国煤层气产业发展使煤层气产量在不到20年的时间内从年产量不足2亿立方米迅速增加到1998年的接近324亿立方米。2003年，美国煤层气年产量已超过450亿立方米，2004年产量达到500亿立方米。其中粉河盆地低煤阶洞穴完井技术年产气95亿立方米，占全美19%。西弗吉尼亚高煤阶定向羽状水平井技术年产气20亿立方米，占全美4%。[17]
澳大利亚煤田主要分布在东部沿海地区，现煤层气勘探和开发活动位于昆士兰和新南威尔士州。煤层气资源量为8万—14万亿立方米，按井工矿计算煤层气储量约为319亿—6700亿立方米。煤层气开发潜在区主要有鲍思煤田、悉尼煤田、加里里煤田和莫尔顿一苏拉特煤田。美国应澳大利亚政府要求，计划在昆士兰的29700平方千米土地上开采地下煤层气资源。澳大利亚资源公司(MGC)投资75%，芒特艾莎矿山公司投资25%，共同勘探昆士兰州的煤层气。澳大利亚基础工业和能源部考虑利用昆士兰的天然气管道，把煤层气输送到沿海工业区。BHP公司的陶尔矿和阿平矿井下煤层气年抽放量达2亿立方米。供给两座燃气发电厂，一共装备了94×1000千瓦燃气发动机，这两座电厂在1996年9月开始投入运行。[18]
德国政策法规敦促发展，7年前德国企业界一直不采用煤层气。但是近些年来，在一系列政策法规的推动下，煤层气开发及相关设备的研制均取得了很大进展。上个世纪末尽管德国已经掌握了大规模利用煤层气的技术，但对煤层气的利用还大多局限于在煤矿现场使用。2000年4月生效的《可再生能源法》对德国的煤层气开发是个里程碑，它不仅使煤层气发电在经济上具有可行性而且鼓励企业在相关设备上开展中长期投资。该法规定从2000年4月开始的今后20年内，500千瓦以上的煤层气发电设备每生产一度电补贴约7欧分。2000年10月德国政府出台了“国家气候保护计划”，制定了到2005年二氧化碳排放比1990年减少25%的目标。减少煤矿煤层气的排放、加强煤层气的开发利用也是这项计划之一。《可再生能源法》和“国家气候保护计划”确立了持续、经济地利用煤层气的政策法律环境，成为德国开发煤层气的转折点。德国几家能源巨头企业随后联手在煤钢工业基地鲁尔区所在的北威州专门组建了两个煤层气开发公司，分别负责废弃煤矿煤层气的获取和利用以及运营中的煤矿的煤层气利用。
澳大利亚等国的煤层气产业之所以起步晚却发展快，其重要原因是这些国家对煤矿安全、环保有着严格的要求。澳大利亚有明确的规定，煤矿井下的瓦斯浓度必须控制在一定的标准下，这就迫使煤矿采取措施来降低瓦斯浓度，而我国对此还没有明确的要求和强制标准。去年国务院针对煤层气出台了原则性文件，今年又下发了47号文，提出了具体的措施，为我国的煤层气发展提供了强有力的支持，我国煤层气到了大发展的前夜。
从美国的煤层气发展历史我们可以看出，美国的基本能源政策是依靠市场和社会需求配置资源，政府只是提供必要的政策和法律保障，有选择地干预或引导，以满足某些高投入、高社会效益领域的需求，例如，能源安全、环境质量和能源研究等方面。这种做法使得美国政府的能源政策框架能够随着形势的变化而不断改进和完善，很好地保持能源与国家经济相互协调发展。在煤层气产业发展初期，政策的扶持和税收政策的补贴是煤层气发展的主要推动力。美国政府从宏观政策上对煤层气产业的发展提供了极为有利的条件，很快形成了大规模商业开采的格局，奠定了美国煤层气产业的基础，因此，在20世纪90年代美国政府取消了对煤层气的税收补贴后，其仍然能持续健康发展，产量约占到美国能源生产的8%，给从业者一带来丰厚的利润。由此可以看出，高风险的能源行业在起步前期得到国家扶持的重要性。正是由于有了政府的这些支持，各类潜在的能源公司或投资公司才敢大胆投入资金开发新技术和开展针对性的地质研究工作，使得煤层气产业迅速成长。
我国现行的煤层气开发利用政策与法规，只是比照常规天然气通常做法，没有出台更优惠、更适宜的激励政策，这在煤层气发展的幼稚期，无法为煤层气产业铺设可与常规天然气竞争的起飞平台，影响了中、外企业开发煤层气资源的积极性。[19]
从美国煤层气产业的成功经验看，这个新兴产业的发展初期必须依靠政府的大力扶持，从政策上提供宽松而优惠的投资环境。[20]中国政府应加大煤层气的勘探开发投资，完善和健全煤层气管理法规，出台优于常规天然气开发的扶持政策，为煤层气开发利用创造公平的市场条件，吸引更多的外国企业参与合作，更快地利用国外的先进技术、经验和资金，促进中国煤层气产业的发展。
虽然世界上各个主要产煤国家都在进行煤层气勘探开发活动，但只有美国取得了成功并形成了产业，其主要原因就在于其他国家政府投资不够，并没有优惠政策或优惠力度不够。各国的经验还表明，煤层气的大规模产业化开发和利用必须通过地面钻井方法。只靠矿井抽放是成不了气候的。随着世界各国对环境保护的日益重视，特别是履行国际公约压力的增大，预计各产煤国家都会将开发利用煤层气提到重要的议事日程上来。美国在煤层气勘探开发中所积累的技术和经验以及所取得的效益，将促进煤层气开发利用在世界范围内展开，同时，在优惠政策的推动下，发达的天然气管网和成熟的天然气市场顺势形成，直接保障了美国煤层气产业的成功。[21]
笔者认为有序竞争的市场机制、《国家环境政策法》及《能源意外获利法》三者共同促成了美国煤层气产业的成功崛起。中国煤层气的特性与美国有很大的不同。中国大多数煤属于古生代，大多数是烟煤和褐煤，而美国的煤属于新生代，大部分是焦炭和无烟煤。煤层气在焦炭和无烟煤中含量高(平均每吨煤含50立方米)和高渗透性。因此，国外的勘探和地面提取煤层气先进技术不能照搬用到中国。[22]要加大煤层气开发利用的科技投入，搞好煤层气基础地质理论研究、科技攻关和示范工程，才能形成符合中国煤层气地质特点的系统技术和工艺，建成具有中国特点的煤层气产业。原国家主席江泽民曾经指出要“依靠科技进步，发展煤层气产业”。这其中蕴含着国人需要建立在中国煤层气客观赋存的基础上，发现规律、利用规律，才能制定处符合煤层气开发利用规律的一系列法律制度。
垄断在西方国家是资本主义发展到后期出现的一种市场无法解决自身存在矛盾的现象，而在我国限制竞争是一度实施计划经济的历史遗留问题，在开发利用煤层气主体资格的确立过程中我们同样犯了这样一个错误，很长一段时间以来将对外合作开采煤层气资源的专营权由中联煤层气公司独享。这一政策从法理上不符合经济法的价值取向更从事实上阻碍了煤层气产业化的进程。
法的价值取向是一个历史范畴，不同的历史时期法的价值取向亦有所不同，在我国现阶段该领域法的价值取向应当是：发展公平与社会整体效益。首先：公平是商品社会经济生活的基本原则与出发点，也是传统民商法固有的一种道德理念与价值标准。环境法在践行其自身目的的同时，也在追求公平的价值观念。现代环境法的公平观念特别体现在环境法所追求的新型公平理念——发展公平。发展公平是可持续发展观为公平这一传统的道德与法律价值范畴注入的新理念与新思维。其次：效益原本是个经济学的概念，指的是投入与产出即成本与收益之间的比较。效益有个体效益与社会整体效益之分。社会中个体经济活动参与者以其占有或可支配的生产要素（资本、土地、劳动等）来实现自己的利益，这其中的投入与产出比为个体效益；各经济主体结合形成社会经济共同体，共同体掌握一定的资本以实现其社会财富最大化，共同体的投入与产出比就是社会整体效益。
从美国的煤层气发展历史我们也可以看出，美国的基本能源政策是依靠市场和社会需求配置资源，政府只是提供必要的政策和法律保障。政府过多地干预煤层气开发利用主体资格，违背了发展公平的原则，妨碍了这一领域社会整体利益的实现，实践证明这条路是行不通的，只有赋予企业相对独立的开采权，让更多有资质的企 | 
燃气安全 | 9亿保额第
国家发改委、商务部 |
国际 | 卡塔尔加快布
国内 | 天然气转型阵