六部委最新：基础设施和公用事业特许经营管理办法

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基础设施和公用事业特许经营管理办法
第一章 总则
第一条 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业
建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，
保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制
定本办法。
第二条 中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环
境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，
适用本办法。
第三条 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政
府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其
他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限
和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公
共产品或者公共服务。
第四条 基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公
平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：
（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高
公共服务质量效率；2
（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；
（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳
定性；
（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条 基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩
建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩
建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并
移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
（四）国家规定的其他方式。
第六条 基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业
特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期
等综合因素确定，最长不超过 30 年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经
营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与
特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期
限。
第七条 国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建
设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各
自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策3
制定和监督管理工作。
县级以上地方人民政府发展改革、财政、国土、环保、住房
城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关部门
根据职责分工，负责有关特许经营项目实施和监督管理工作。
第八条 县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加
的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政
策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。
第二章 特许经营协议订立
第九条 县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权
部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以
及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经
营项目实施方案。
特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体
功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规
划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营
标准和监管要求明确。
项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。
第十条 特许经营项目实施方案应当包括以下内容：
（一）项目名称；
（二）项目实施机构；4
（三）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共
产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；
（四）投资回报、价格及其测算；
（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务
质量效率的分析估算等；
（六）特许经营协议框架草案及特许经营期限；
（七）特许经营者应当具备的条件及选择方式；
（八）政府承诺和保障；
（九）特许经营期限届满后资产处置方式；
（十）应当明确的其他事项。
第十一条 项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的
第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施
方案。
需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由
财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制
定。
第十二条 特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：
（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案
的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共
服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；
（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况
和参与意愿；5
（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。
第十三条 项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第
八条规定建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、
国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。
经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面
审查意见。
项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或
其授权部门审定特许经营项目实施方案。
第十四条 县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作
为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范
围。
第十五条 实施机构根据经审定的特许经营项目实施方
案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。
特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场
竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。
第十六条 实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要
求成立特许经营项目公司。
第十七条 实施机构应当公平择优选择具有相应管理经
验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织
作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共
同制定投融资方案。
特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规6
规定。
依法选定的特许经营者，应当向社会公示。
第十八条 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特
许经营协议。
需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签
订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目
公司签订特许经营协议。
特许经营协议应当主要包括以下内容：
（一）项目名称、内容；
（二）特许经营方式、区域、范围和期限；
（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出
资比例、股权转让等；
（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；
（五）设施权属，以及相应的维护和更新改造；
（六）监测评估；
（七）投融资期限和方式；
（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整
程序；
（九）履约担保；
（十）特许经营期内的风险分担；
（十一）政府承诺和保障；
（十二）应急预案和临时接管预案；7
（十三）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序
和要求等；
（十四）变更、提前终止及补偿；
（十五）违约责任；
（十六）争议解决方式；
（十七）需要明确的其他事项。
第十九条 特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规
定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。
向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益
的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目
相关的其它开发经营权益。
第二十条 特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调
整机制。特许经营项目价格或收费应当依据相关法律、行政法规
规定和特许经营协议约定予以确定和调整。
第二十一条 政府可以在特许经营协议中就防止不必要
的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服
务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报
和其他法律、行政法规禁止的事项。
第二十二条 特许经营者根据特许经营协议，需要依法办
理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行
审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对
于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事8
项，不再作重复审查。
实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。
第二十三条 国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财
务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融
机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项
目，贷款期限最长可达 30 年。探索利用特许经营项目预期收益
质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。
第二十四条 国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提
供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融
资，发行项目收益票据和资产支持票据等。
国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资
者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务
融资工具等方式拓宽投融资渠道。 第二十五条 县级以上人民政府有关部门可以探索与金
融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资
补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设
运营。
第三章 特许经营协议履行
第二十六条 特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信
用原则，按照约定全面履行义务。9
除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何
一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要
求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。
第二十七条 依法保护特许经营者合法权益。任何单位或
者个人不得违反法律、行政法规和本办法规定，干涉特许经营者
合法经营活动。
第二十八条 特许经营者应当根据特许经营协议，执行有
关特许经营项目投融资安排，确保相应资金或资金来源落实。
第二十九条 特许经营项目涉及新建或改扩建有关基础
设施和公用事业的，应当符合城乡规划、土地管理、环境保护、
质量管理、安全生产等有关法律、行政法规规定的建设条件和建
设标准。
第三十条 特许经营者应当根据有关法律、行政法规、标
准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产
品或者公共服务。
第三十一条 特许经营者应当按照技术规范，定期对特许
经营项目设施进行检修和保养，保证设施运转正常及经营期限届
满后资产按规定进行移交。 第三十二条 特许经营者对涉及国家安全的事项负有保
密义务，并应当建立和落实相应保密管理制度。
实施机构、有关部门及其工作人员对在特许经营活动和监督
管理工作中知悉的特许经营者商业秘密负有保密义务。10
第三十三条 实施机构和特许经营者应当对特许经营项
目建设、运营、维修、保养过程中有关资料，按照有关规定进行
归档保存。
第三十四条 实施机构应当按照特许经营协议严格履行
有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支
持，提高公共服务水平。
行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影
响特许经营协议履行。
第三十五条 需要政府提供可行性缺口补助的特许经营
项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和
债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府
年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。
第三十六条 因法律、行政法规修改，或者政策调整损害
特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者
提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补
偿。
第四章 特许经营协议变更和终止
第三十七条 在特许经营协议有效期内，协议内容确需变
更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议
可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求11
债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好
相关信息披露。
特许经营期限届满后确有必要延长的，按照有关规定经充分
评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。
第三十八条 在特许经营期限内，因特许经营协议一方严
重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约
定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在
与债权人协商一致后，可以提前终止协议。
特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并
根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。
第三十九条 特许经营期限届满终止或提前终止的，协议
当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和
规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接
管、验收等手续。
第四十条 特许经营期限届满终止或者提前终止，对该基
础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当根据
本办法规定重新选择特许经营者。
因特许经营期限届满重新选择特许经营者的，在同等条件
下，原特许经营者优先获得特许经营。
新的特许经营者选定之前，实施机构和原特许经营者应当制
定预案，保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。12
第五章 监督管理和公共利益保障
第四十一条 县级以上人民政府有关部门应当根据各自
职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服
务技术规范，以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强
成本监督审查。
县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。
第四十二条 县级以上人民政府及其有关部门应当根据法
律、行政法规和国务院决定保留的行政审批项目对特许经营进行
监督管理，不得以实施特许经营为名违法增设行政审批项目或审
批环节。
第四十三条 实施机构应当根据特许经营协议，定期对特
许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效
评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格
或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的
质量和效率。
实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的
重要内容。
第四十四条 社会公众有权对特许经营活动进行监督，向
有关监管部门投诉，或者向实施机构和特许经营者提出意见建
议。
第四十五条 县级以上人民政府应当将特许经营有关政13
策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公
开。
实施机构和特许经营者应当将特许经营项目实施方案、特许
经营者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所
提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财
务报表等有关信息按规定向社会公开。
特许经营者应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财
务指标，并依法接受年度财务审计。
第四十六条 特许经营者应当对特许经营协议约定服务
区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不
得对新增用户实行差别待遇。
第四十七条 实施机构和特许经营者应当制定突发事件
应急预案，按规定报有关部门。突发事件发生后，及时启动应急
预案，保障公共产品或公共服务的正常提供。
第四十八条 特许经营者因不可抗力等原因确实无法继
续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定
提供公共产品或公共服务。
第六章 争议解决
第四十九条 实施机构和特许经营者就特许经营协议履
行发生争议的，应当协商解决。协商达成一致的，应当签订补充14
协议并遵照执行。
第五十条 实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专
业技术问题发生争议的，可以共同聘请专家或第三方机构进行调
解。调解达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。
第五十一条 特许经营者认为行政机关作出的具体行政
行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起
行政复议或者行政诉讼。
第五十二条 特许经营协议存续期间发生争议，当事各方
在争议解决过程中，应当继续履行特许经营协议义务，保证公共
产品或公共服务的持续性和稳定性。
第七章 法律责任
第五十三条 特许经营者违反法律、行政法规和国家强制
性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者
突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处
罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议；构成犯罪
的，依法追究刑事责任。
第五十四条 以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项
目的，应当依法收回特许经营项目，向社会公开。
第五十五条 实施机构、有关行政主管部门及其工作人员
不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动、徇私舞弊、滥15
用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追
究刑事责任。
第五十六条 县级以上人民政府有关部门应当对特许经
营者及其从业人员的不良行为建立信用记录，纳入全国统一的信
用信息共享交换平台。对严重违法失信行为依法予以曝光，并会
同有关部门实施联合惩戒。
第八章 附则
第五十七条 基础设施和公用事业特许经营涉及国家安
全审查的，按照国家有关规定执行。
第五十八条 法律、行政法规对基础设施和公用事业特许
经营另有规定的，从其规定。
本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约
定执行。
第五十九条 本办法由国务院发展改革部门会同有关部
门负责解释。
第六十条 本办法自 2015 年 6 月 1 日起施行。